“两会”结束了，一些委员代表提的建议，虽没有实质性进展，但还是有长期讨论价值。全国政协常委李冬玉提的“合并小县”提案建议，就是其中一个。  

李冬玉提出，人口规模低于10万的小县，可以试点合并。短期目标是降低行政成本，提高行政效率；长远是应对小县人口不足，扩大县城经济规模。在我看来，这差不多是今年我所见最好的提案建议之一，很值得细说。 

1 

中国的县级行政区（包括市辖区、县级市、县和自治县等）一共2800多个，差异非常大。有些县级行政区人口多，经济规模大，比如广东普宁市、福建晋江市，人口超过200万，属于中型城市规模。也有几百个人口不足10万人甚至5万人的小县。 

人口少的小县，很多在地广人稀的西部，承担着拱卫国防、保护自然生态的功能，其人口虽少，却是“地理大县”（比如新疆若羌县，比全世界一半国家面积还大）。这一类“小县”，不在本文讨论范畴。“小县合并”，我指向内地内地人口稠密地区，十几二十万人口的小县。 

陕西、河北、河南、湖南、贵州等省，就有很多这样的小县。它们的面积不大，人口不多，因各种各样的历史原因，独置一县。时过境迁，这些小县已经不合时宜，到了该合并的时候。 

郡县制起于两千多年前的秦朝，当时就有一千个左右，一些县名至今仍存。古代社会交通不便，信息不畅，人口稍多就治理效率隐低，国家需多置县官，分而治理。这也是古代中原地区（河北、河南、陕西）多小县的原因。 

此后两千余年，行政区划历代都有调整，县作为国家治理的基础单元，数量和体量基本不变。秦汉时期的中国有一千多个县，到了清朝也才1500多个。虽说当时人口不如现在，但治理条件和今天相比，远远不是一个量级。 

现代社会的交通非常便利、信息几乎同步，地理距离人口规模作为国家治理的阻碍，几乎完全消失了——我们生活的现代世界，和古代是完全不同的两个世界。国家治理能力大大提升，大的趋势是降低“官民比”，治理单元还有必要分那么细吗？ 

2 

置县就要驻官，设党委、人大、政府、政协、纪检、公检法等行政事业单位和社会组织，还要配套建设办公场所和基础设施。政府体系需要财政供养，“官民比”太高，老百姓负担沉重。 

李冬玉调查说，某县2019年的常驻人口3万多人，行政和社会组织有120多个6000多人，“官民比”高达1比5。内地县城官僚风气严重，一个重要原因是，吃公家饭的人太多了。 

县太小了，会导致县城公共服务成本过高。很多县出于“配套”需要，建设体育场，人民广场，但小县人口不足，这些资源实际闲置浪费。民政、警察、工商、法院这样的政府服务部门，越在小县城，服务人数越不足，公务员闲养的现象很普遍。

合并小县，将叠床架屋的机构裁汰简化，利于削减行政成本，降低民众负担，发展地方经济。 

这项改革将带来多大成果？一个十几万人的小县，简化党政事业机关机构，至少释放出几千人的劳动力，节约数以亿计的财政支出。更重要的是，能改善地方营商环境。 

谈中国经济发展，我一贯的呼吁是减税。减税要减支，地方政府有太多压缩治理成本的空间。很多官僚是多余的，行政动作并非必要，治理也可以扁平。政府开支减下来，税收可以降得非常低，企业和人民就会有更多空间。 

3 

“小县合并”最大的阻碍是地方官僚系统。他们面临丢官降级被裁汰的命运，自然要全力抵抗。他们反对的理由不会是自身利益，而是“地方治理复杂”、“工作需要扎根基层”等理由，力主小县人民对他们的不可或缺。 

这些可预见的申辩理由，大多不成立。和复杂的大城市相比，需要被合并的小县，通常经济比较落后。地方政府真正需要做好的，只是确保治安良好，市场有序，就可以了。 

公安、民政、法院等服务机构很难缩编，只需扁平化管理，设置派出机构，就可以了。至于科局办、开发区、管委会等，合并同类项，削简领导干部，也可以应付。

技术进步是小县合并的有利条件。过去从县城到偏远乡镇，往往要半天时间；现在公路发达，出行方便，两个小时横跨几个县的情形，都很普遍。 

信息化极大提升了效率。大量办事业务在网上就能完成，公务员体系的内部效率也极大提升。单单一个视频会议普及，绝大多数的公务员精神传达会议，就都可以取消。 

中国另一场改革探索“合乡并镇”，可以视为“小县合并”的模板。很多被吸收合并的乡镇，取消了人大、政府、政协等配套机构，工商税务网点、派出所和武装部等职能机构都还保留。县降为“镇”或“街道”，基本公共服务还存在，并没有一些人说的“乱套”局面。 

4 

中国的地方区划改革，除了“小县合并”的讨论，还有“撤县设区”和“省直管县”这两种讨论方案。 

“撤县设区”是地级市扩张，吸收周边小县为区，形成区域经济中心；“省直管县”是弱化或取消地级市，实现管理扁平化。哪一种改革更有道理呢？很难一刀切地说。毕竟中国这样大，各地发展差异这么大。 

无论选择哪种改革路径，都要朝着节约行政成本、提升经济效率的角度走。此外，确保“地方自治”也要得到格外重视。中国是强调中央集权、至少而下的国家，地方自治发展的精神一直很微弱。 

改革开放后，地方权力舒展，在土地、招商、税收等政策有了更多自主权，这才有了张五常所说的“县域竞争”。 行政区划改革，自然要减少冗官冗事，提升效率，但也要小心：不要消灭地方发展的独特优势。 

一些小县为了招商引资，会给很多优惠，合并后最好继续执行；一些县被吸收到大城市成了一个“区”，获得的补贴支持没多少，反而被管制得更严格，这就得不偿失。

 小县合并后，新出现的“大县”至少出现“双中心”格局。一个中心崛起，另一中心失落，如何确保它们像过去那样竞争、从而创造活力？这可能是小县合并后面临的最大挑战。 

行政区划改革要保证机构简单有效，还要防止权力“一竿子捅到底”，地方丧失灵活性。要做到这点，需要充分的考虑。